ممنوع‌الخروجی فعالان اقتصادی از کشور و جلوگیری از تعامل با سایر کشورها، یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که تاثیر عمده‌ای بر تولید، توسعه و روابط تجاری دارد. اما با وجود تاکید ریاست محترم قوه قضائیه و بخشنامه بانک مرکزی، موضوع ممنوع‌الخروجی مدیران و افرادی که برچسب بدهکار بانکی به آنها زده شده، هنوز حل نشده است؛ زیرا اصلی‌ترین علت این مشکل، دوگانگی مراجع درخواست و اعمال ممنوع‌الخروجی است. این وضعیت باعث شده است رویه واحدی در خصوص ممنوع‌الخروج کردن افراد بدهکار وجود نداشته باشد و افراد نیز درباره چگونگی حل مساله یا تظلم‌خواهی دچار تردید و سرگیجه شوند. در این یادداشت، قصد داریم به بررسی این سیاست و رویه دوگانه بپردازیم و راه‌حل‌هایی برای رفع این مشکل پیشنهاد دهیم.
فرآیند قانونی ممنوع‌الخروجی بدهکاران بانکی، بانک مرکزی و دادسرای عمومی تهران
ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها و فعالان اقتصادی از کشور، موضوعی است که در لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها مصوب۱۳۵۹ مطرح شده و بانک مرکزی ایران مجاز شده است تا از خروج افرادی که به بانک‌های کشور بدهکارند و یا به تعهدات خود در واردات و صادرات عمل نکرده‌اند، جلوگیری کند. این ممنوعیت خروج از کشور توسط دادسرای عمومی تهران اعمال می‌شود و بر اساس ماده واحده این قانون، اجازه خروج افراد مذکور منوط به موافقت بانک مرکزی است. بانک مرکزی در سال ۱۳۹۵ برای محدود کردن ممنوع‌الخروجی فعالان اقتصادی، بخشنامه شماره ۹۵/ ۳۳۷۷۹۴ را صادر و به شبکه بانکی کشور ابلاغ کرده است که شرایط ممنوع‌الخروج کردن توسط بانک‌های عامل را مشخص می‌کند. این بخشنامه از ممنوعیت خروج ضامنان جلوگیری می‌کند و تنها درخواست ممنوعیت خروج بدهکاران اصلی را قابل بررسی می‌داند. با این حال، به نظر می‌رسد برخی از بانک‌ها به دنبال راه‌هایی برای دور زدن این بخشنامه و ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران و ضامنان آنان بوده‌اند. به دیگر سخن، برخی از بانک‌ها، راه دیگری برای محدود کردن بدهکاران و ضامنان پیدا کرده‌اند که در مبحث بعدی به آن می‌پردازیم.
ممنوع‌الخروجی از طریق اداره اجرای اسناد رسمی و نیروی انتظامی؛ راه دور زدن محدودیت‌های بانک مرکزی
با وجود اینکه بانک مرکزی ایران محدودیت‌هایی را برای ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی و ضامنان آنها اعمال کرده است، برخی بانک‌ها به دنبال راه دومی برای ممنوع‌الخروج کردن این افراد انتخاب کرده‌اند. این بانک‌ها به جای مراجعه به بانک مرکزی، درخواست خود را از طریق اداره اجرای اسناد رسمی مطرح و این اداره نیز مستقیما با نیروی انتظامی مکاتبه و ممنوع‌الخروجی اشخاص مورد نظر را درخواست می‌کند. نیروی انتظامی به استناد ماده۱۷ قانون گذرنامه مصوب۱۳۵۱، هر فردی را که اداره اجرا درخواست کرده باشد – اعم از بدهکار اصلی یا ضامنان وی – فورا ممنوع‌الخروج می‌کند. در عمل، بانک مرکزی و دادستان عمومی تهران در ممنوع‌الخروجی‌هایی که از این روش انجام می‌شوند، هیچ نقشی ندارند؛ زیرا در این فرآیند بانک‌ها امر به ممنوع‌الخروجی این افراد را صادر می‌کنند. این امر به این دلیل است که اداره اجرای اسناد رسمی صرفا درخواست بانک را به نیروی انتظامی منعکس می‌کند و نیروی انتظامی نیز درخواست اداره اجرا را پاسخ می‌دهد. البته، اگر اداره اجرا اموالی را از بدهکاران شناسایی کند، درخواست بانک را پاسخ نمی‌دهد. برای این مرحله نیز راهی برای دور زدن اداره اجرا وجود دارد و آن این است که بانک نسبت به قرارداد داخلی درخواست ممنوع‌الخروجی را مطرح کند و نسبت به اسناد رهنی سکوت کند یا اینکه مدعی شود اسناد رهنی مربوط به قرارداد دیگری است. بحث این موضوع مفصل است؛ اما به صورت گذرا به آن اشاره کردیم تا در یادداشت بعدی بتوانیم آن را به‌طور مفصل بررسی کنیم.
یک نکته بسیار مهم در خصوص ماده۱۷ قانون گذرنامه این است که این ماده بیان می‌کند جلوگیری از صدور گذرنامه و خروج بدهکاران باید طبق ضوابط و مقرراتی باشد که در آیین‌نامه تعیین می‌شود. در واقع، محدودیت‌ها و شرایط صدور گذرنامه و ممنوع‌الخروجی افراد باید مطابق آیین‌نامه اجرایی این ماده قانونی مشخص شود تا این ماده قابل اجرا باشد. باوجوداین، به‌رغم گذشت بیش از ۵۰سال از وضع قانون گذرنامه، هنوز آیین‌نامه اجرایی ماده۱۷ تصویب نشده است. بنابراین جلوگیری از خروج اشخاص مورد نظر به استناد ماده۱۷ قانون اخیر امکان‌پذیر نیست. مضافا اینکه این رویه در واقع می‌تواند به‌عنوان یک راه دور زدن محدودیت‌های بانک مرکزی و مقررات پولی کشور تلقی شود.
نقش اصول حقوقی در دستیابی به رویه یکپارچه
رویه دوگانه در ممنوع‌الخروج کردن بدهکاران بانکی و ضامنان آنها نه تنها باعث می‌شود که محدودیت‌های بانک مرکزی مورد سوال قرار گیرند، بلکه بر اثر این اقدامات، برخی از بدهکاران و ضامنان بطور ناعادلانه و بی‌ملاحظه با ممنوع‌الخروجی روبه‌رو می‌شوند. این دو رویه باعث افزایش سردرگمی و ابهام برای بسیاری از فعالان اقتصادی می‌شود که در نهایت می‌تواند تاثیر منفی بر روند کلی اقتصاد کشور داشته باشد. ماده۱۷ قانون گذرنامه، مصوب۱۳۵۱، بدهکاران قطعی مالیاتی، اجرای دادگستری و ثبت اسناد و متخلفان از انجام تعهدات ارزی را دربرمی‌گیرد؛ اما لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها، مصوب۱۳۵۹، صرفا مشمول اشخاصی است که به بانک‌های کشور بدهکار هستند یا واردکنندگان و صادرکنندگانی که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند. بنابراین واضح است که ماده۱۷ گسترده‌تر از لایحه قانونی است. به عبارت دیگر، با توجه به تاریخ تصویب و موضوعات مورد پوشش این دو قانون، می‌توان گفت که ماده۱۷ قانون گذرنامه به‌عنوان قانون عام و لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها، قانون خاص است.
برای حل تعارض بین این دو قانون باید به اصول حقوقی مراجعه کرد. در این مورد، چون قانون خاص (۱۳۵۹) در حال اجرا شدن قانون عام (۱۳۵۱)، وضع شده است، لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها ناسخ جزئی ماده۱۷ قانون گذرنامه است و در خصوص بدهکاران بانکی و واردکنندگان و صادرکنندگانی که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند، لایحه قانونی ممنوعیت خروج بدهکاران بانک‌ها و به تبع آن بخشنامه سال۱۳۹۵ بانک مرکزی ایران حاکم است. به عبارت دیگر، حتی اگر آیین‌نامه موضوع ماده ۱۷ قانون گذرنامه وضع شود، این اشخاص را نمی‌توان به استناد قانون جدید ممنوع‌الخروج کرد.
