مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید به مثابه مقررات اجرایی

یکی از مهمترین مصادیق امنیت، امنیت اقتصادی است که برخورداری از آن، از ضروری‌ترین نیازهای انسان و جامعه‌ی بشری است، از همین رو حکومت ها از دیر باز به تنظیم و اتخاذ راهبردهای متنوعی در جهت تأمین این نیاز بنیادین شهروندان خود مبادرت کرده اند.

 بخش مهمی از این راهبردها به تلاش در جهت حفظ و جان بخشیدن به بنگاههای تولیدی در شرف ورشکستگی و مقابله با تهدیدات و تحریمهای همه جانبه ی اقتصادی از سوی دشمنان با بهره‌گیری از امکانات موجود داخلی معطوف است. از اصلی ترین مصادیق تحقق این راهبردها، ایجاد نهادها و ستادهایی است که با توجه به اختیارات و وظایف قانونی، به سیاستگذاری در حوزهی تولید، اشتغال و حل و فصل مسائل آنان بپردازد. «ستاد تسهیل ورفع موانع تولید» که پیش از این به موجب مصوبه هیات دولت ایجاد شده بود در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۷ به موجب طرح الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، وجه‌های قانونی پیدا کرد و مطابق نص صریح قانون، مصوبات آن نافذ و لازم الاجرا عنوان شده است. با این حال در بسیاری از موارد مصوبات ستاد تسهیل، جدی گرفته نمی شود و دستگاههای اجرایی خصوصًا بانکها از انجام آن سربازمی‌زنند. حال با توجه به اهمیت رونق تولید و استفاده از ظرفیتهای بنگاههای تولیدی در ایجاد اشتغال و همچنین نقش موثر ستاد مذکور و مصوبات آن در احیای واحدهای تولیدی، یادداشت حاضر جهت تشحیذ و تنویر ذهن فعالان اقتصادی و تولیدکنندگان از وظایف و صلاحیت «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» و ضمانت اجرای نقض مصوبات ستاد، به تقریر صفحه در آمده است.

گفتار اول: جایگاه قانونی ستاد تسهیل و رفع موانع تولید 

به موجب قانون الحاق موادي به قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقاي نظام مالي کشور مصوب سيام اردیبهشت ماه یکهزار و سیصد و نود و هفت مجلس شوراي اسلامي، به دولت اجازه داده شد به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی، به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه اندازی طرحهای نیمه تمام، تأمین مالی، تعیین تکلیف بدهی های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی، نسبت به ایجاد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت اقدام کند. همچنین وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است، ظرف مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ قانون مذکور، آیین نامه اجرائی لازم را با مشورت شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی در چهارچوب اختیارات قانونی، تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند. مطابق تبصره ذیل ماده ۶۱ الحاقی در راستای وظایف ستاد، در هر استان کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید به ریاست استاندار و تحت نظارت و سازماندهی (ستاد تسهیل و رفع موانع تولید) انجام وظیفه میکند، ستاد و کارگروههای مذکور و دبیر خانه های مورد نیاز آنها، باید از امکانات و نیروی انسانی موجود در دستگاههای اجرائی و اعضای ذی ربط استفاده کرده و به هیچ عنوان تشکیلات جدیدی ایجاد نکنند. اعضای ستاد به شرح آتی تعیین شده اند:

 ۱ – وزیر صنعت، معدن و تجارت (رئیس ستاد)

 2 – رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور

 ۳ – وزیر امور اقتصادی و دارایی

 4 – وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی

 5 – وزیر کشور

 ۶ – رئیس کل بانک مرکزی

 ۷- رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی

 8 – رئیس سازمان حفاظت محیط زیست

 ۹ – وزیر نفت

 ۱0 – وزیر جهاد کشاورزی

 ۱۱ – وزیر نیرو

 ۱2 – وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

 ۱۳ – رئیس سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری

 ۱4 – رئیس سازمان ملی استاندارد

 ۱5 – رئیس اتاق تعاون

 ۱۶ – رئیس اتاق اصناف

 ۱۷ – نمایندگان تشکلهای سراسری تولیدی

اعضای بندهای (۱) تا (۷) به عنوان عضو ثابت و بقیه اعضاء حسب مورد در جلسه دعوت می شوند، مصوبات ستاد مذکور با رأی اکثریت وزراء و رؤسای دستگاههای اجرائی (ثابت و غیر ثابت مدعو) نافذ و اجرائی می شود. اعضای کارگروههای استانی، متناظر با اعضای ستاد مذکور انتخاب شده و مصوبات آن طبق همین حکم نافذ و اجرائی می شود. 

گفتار دوم: صلاحیت ستاد تسهیل و رفع موانع تولید 

در صدر ماده ۶۱ الحاقی قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، اهم وظایف و صلاحیتهای ستاد تسهیل را نام برده است که به طور میتوان در چند محور اصلی آنان را خلاصه نمود: 

۱- اهم وظایف و صلاحیتهای کارگروههای استانی ستاد تسهیل و رفع موانع تولید 

۱-۱. بررسي علل رکود یا توقف واحدهاي تولیدي و هماهنگي براي حل مشکل آنان. ازجمله سازمان تأمین اجتماعي.

۲-۱. بررسي و ارائه راهکار درخصوص اختلافات و یا مشکلات اجتماعي نیروي کار.۱.

۳-۱. بررسي اختلافات واحدهاي تولیدي با دستگاههاي اجرایي استاني ازجمله سازمان امور مالیاتي و ارائه راهکارهاي مناسب.

۴-۱. کمک به تسریع، تکمیل و راه اندازي طرح هاي نیمه تمام تولیدي.

۵-۱. حمایت و کمک به توسعه صادرات محصولات تولیدي استان. 

شایان ذکر است با پیش بیني وظایف و صلاحیتهاي کارگروه هاي استاني، تا حدودي، صلاحیت ستاد ملي که ناظر به نظارت و ساماندهي امور مربوط به کارگروههاي مزبور میباشد، مشخص می‌شود. (اظهار نظر کارشناسی معاونت پژوهش مجلس، شماره۳-240۱55۳8، ۱۳۹۷/2/۱) 

2. اهم وظایف و صلاحیتهای ستاد ملی تسهیل و رفع موانع تولید

۱-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم جهت سیاست گذاری، اصلاح ضوابط و مقررات و اتخاذ تصمیم در سطوح ملی و استانی برای رفع موانع تولید، تسهیل امور سرمایه گذاری، تولید وصادرات و واردات مواد اولیه و ماشین آلات و تجهیزات مورد نیاز بخش تولید با رعایت قوانین مربوطه.

۲-2. بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به اولویت تامین مواد اولیه و تجهیزات مورد نیاز واحدهای تولیدی با تاکید بر تامین از منابع داخلی.

۳-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم جهت سیاست گذاری برای تسهیل دسترسی و تامین زیرساختهای مورد نیاز واحدهای تولیدی با رعایت قوانین مرتبط.

۴-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم جهت رفع موانع پیش روی واحدهای تولیدی در تمامی حوزههای مرتبط با بخش تولید و صادرات، با هدف افزایش رونق تولید رقابت پذیر، تثبیت یا افزایش اشتغال، افزایش بهرهوری و افزایش صادرات با رعایت قوانین مربوطه.

۵-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به رفع موانع سرمایه گذاری و کمک به تکمیل و راه اندازی طرحهای نیمه تمام. 

۶-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به تعیین تکلیف بدهیها و تامین مالی مورد نیاز بخش تولید و تجارت.

۷-۲. بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص اختلافات بین واحدهای تولیدی و دستگاههای اجرایی کشور و تصمیم گیری درخصوص پروندههای ارجاع شده از سوی کارگروه ها. 

گفتار سوم: اعتبار مصوبات ستاد تسهیل ورفع موانع 

قبل از ورود به بحث اعتبار و قدرت مصوبات ستاد تسهیل ورفع موانع تولید مروری خواهیم داشت بر انواع مقررات دولتی تا پس از آن بتوانیم به جایگاه قانونی مصوبات ستاد تسهیل به عنوان یکی از مقررات لازم الاجرا دولتی و سپس در مبحث بعدی به ضمانت اجرایی عدم اجرای این مصوبات بپردازیم. 

1. تعریف مقررات دولتی 

مقررات دولتی آن دسته از مصوباتی اند که توسط مراجع صلاحیتداری به غیر از مجلس وضعمی شوند و تحت عناوینی مانند آیین نامه، اساسنامه، نظامنامه، تصویب نامه، دستورالعمل و مصوبه قرار دارند این مصوبات مانند قانون، ایجاد حق و تکلیف میکنند و مثل قانون جنبه آمرانه، کلی و غیر شخصی داشته و از الزام و ضمانت اجرای حقوقی برخوردارند و از لحاظ سلسله مراتب بعد از قوانین قرار دارند . این مقررات انواع مختلفی دارند که در ادامه به تعریف هر یک از آنان می پردازی 

1.1. اساسنامه: 

عبارت است از مقرراتی که ضمن بیان مراد و مقصد مؤسس دستگاه اجرایی، به تنظیم امور داخلی یک سازمان و تشکیلات آن می‌پردازد.

1.2. آیین نامه: 

مصوبات و مقرراتی هستند که بنا به اذن صریح یا ضمنی قانونگذار توسط مراجع ذی ربط تصویب شده و مانند قانون ایجاد حق وتکلیف نموده و ویژگیهای قانون را دربر دارد. آیین نامه ها تقسیم می‌شوند به:

۱ – آیین نامه‌های اجرایی قانون؛ 

2 – آیین نامه‌های مستقل؛ 

۳ – آیین نامه‌های جایگزین قانون

 1.2.1. آیین نامه‌های اجرایی قانون:

مقرراتی که در راستای اجرای قانون وضع می شوند که مکمل قانون است و به آنها آیین نامه تکمیلی هم گفته می‌شود. 

1.2.2. آیین نامه اجرایی تکمیلی: 

اگر قانون به صراحت قوه مجریه را به تهیه و تصویب مقررات اجرایی تکلیف کند به آنها آیین نامه اجرایی تکمیلی گفتهمی شود. در خصوص ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، قانونگذار مقرر داشته: وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است، ظرف مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ قانون مذکور، آیین نامه اجرائی لازم را با مشورت شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی در چهارچوب اختیارات قانونی، تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند. 

1.2.3. آیین نامه اجرایی ارتجالی: 

اگر قانون در زمینه وضع آیین نامه ساکت باشد و قوه مجریه بدون تصویب مقررات اجرایی، امکان اجرای قانون را نداشته باشد و مجبور شود که در این زمینه مقرراتی وضع نماید به آنها آیین نامه اجرایی ارتجالی گفته می شود.

1.2.4. آیین نامه‌های مستقل: 

این مقررات بر خلاف مقررات قبلی مبتنی و مستند بر قانون خاصی نبوده، بلکه در راستای انجام مسئولیتهای ناشی از مدیریت امور یا برای انجام وظایف اداری یا قضایی توسط مراجع قانونی وضعمی شود . 

1.2.5. آیین نامه جایگزین قانون: 

در برخی کشورها و نظامهای حقوقی دوره فترت پیش بینی شده است. یعنی دوره ای که پارلمان منحل شده یا دوره قانونگذاری پایان یافته بدون اینکه مجلس جدیدی شکل بگیرد و یا اینکه مجلس سابق به کار خود ادامه دهد، در چنین مواقعی وظیفه قانون گذاری به عهده قوه مجریه است. لازم به ذکر است با توجه به اصل ۶8 قانون اساسی دوره فترت در کشور ایران پیش بینی نشده است .

1.3. تصویب نامه: 

به مجموعه مقررات کلی نوعی که توسط هیاتی از مقامات عالی رتبه اداری وضعمی شود مانند هیات وزیران متشکل از چند مقام اداری یا مصوبات شوراها گفته می شود. البته دکتر جعفر لنگرودی تصویب نامه را اینگونه تعریف کرده است :«مقرره یا مقرراتی است که هیات دولت وضع می کند خواه مفاد آن یک آیین نامه باشد خواه نه». 

1.4. دستور العمل: 

مقرراتی هستند که روشهای اجرایی و شیوههای عملیاتی قوانین و سایر مقررات را مشخص میکنند و اصولا واجد حق وتکلیف نبوده بلکه صرفا فنون و شیوههای اجرایی را مشخص می‌کند. 

1.5. تصمیمات و مصوبه ها: 

معمولا به هرنوع مقررات لازم الاجرا مصوبه اطلاق می شود و عنوان مشخصی ندارند نظیر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبه دولت. تصمیمات هم به مصوبات فردی اطلاق می گردد همچون تصمیمات نماینده و نمایندگان ویژه رییس جمهور موضوع اصل ۱2۷ قانون اساسی.

1.6. بخشنامه: 

اصطلاح قدیمی آن متحدالمال است و به معنای مقررات و دستوراتی است که دستگاههای اجرایی و مقامات آنها به کارکنان خود صادر می کنند. این مقررات مربوط به امور داخلی دستگاه ها بوده و بدلیل برخوردار نبودن از حق و تکلیف برای مردم، در خارج از اداره بویژه در محاکم قابل استناد نمی باشند . با ذکر انواع مقررات دولتی، جایگاه قانونی مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید به عنوان یکی از مقررات لازم الاجرا دولتی مشخص میگردد، مصوبات ستاد مذکور از جملهی تصویب نامه و مصوبههای لازم الاجرا دولتی است که تخطی از آنها تخلف اداری محسوب می شود و در شرایطی است. البته ذکر این نکته ضروری است که کلیه مقررات به لحاظ شکلی و ماهوی باید از یکسری قواعد و ویژگی هایی که در ادامه به آنها اشاره می شود، تبعیت نمایند: 

۱. توسط مرجع قانونی و ذیصلاح تصویب شوند. 

2. در چارچوب قانون باشند. 

۳. مراجع و مقامات صلاحیت دار از حدود اختیارات خود تخطی نکرده باشند. 

4. شرایط و ویژگیهای شکلی در وضع مقررات رعایت شوند. 

با توجه به آنچه بیان شده و نظر به اینکه مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید در سطح مصوبهی هیات وزیران قرار دارد باید گفت این مصوبات در جایگاهی پایینتر از قوانین عادی قرار دارد اما از شرایط اخیرالذکر مستثنی نبوده و بایستی تمامی شرایط و قواعد حاکم بر وضع مقررات، رعایت شود. حال که جایگاه قانونی مصوبات ستاد مذکور بیان شد در مبحث بعدی به ضمانت اجرای عدم اجرای مصوبات ستاد خواهیم پرداخت. 

گفتار چهارم: ضمانت اجرایی عدم اجرای مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید 

در خصوص مفهوم ضمانت اجرا گفته شده است: هرگاه یک قانون را یکی از افراد جامعه نقـض کنـد قـدرت عمومی براي حفظ نظم وحقوقی که ضمن نقض آن قانون تباه شده به کارمی افتد و عکس العمل نشان میدهـد، ایـن عکس العمل را ضمانت اجرا گویند. بنابراین ضمانت اجرا عبارت است از قسمتی از قدرت عمومی که بـه ضـرورت عکس العمل علیه ناقض قانون جلوه می کند؛ ضمانت اجرایی اداري نیز به واکنش و عکس العمل نظام اداري، به تخلـف یـا تخلفات کارگزاران و ماموران دولتی گفته می شود. منظور از تخلف این است که ماموران دولتی در حین انجـام وظیفـه از قـوانین و مقررات اداري تجاوز نموده و آنها را نادیده بگیرند. 

قانون گذار به موجب بند 2، ۳ و ۱۳ ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷2، نقض قوانین و مقررات، انجام ندادن یا تاخیر در انجام امور قانونی و همچنین سرپیچی از اجرای دستورهای مقامهای بالاتر در حدود وظایف اداری را از جمله تخلفات اداری برشمرده و در ماده ۹ همان قانون، تنبیهات اداری را وضع نموده است. همچنین در ماده 5۷۶ کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷5 بیان نموده است: 

چنانچه هریک از صاحب منصبان و مستخدمین و مامورین دولتی و شهرداری ها در هر رتبه و مقامی که باشد از مقامخود سوء استفاده نموده و از اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای قوانین مملکتی و یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضایی یا هرگونه امری که از طرف مقامات قانونی صادر شده باشد جلوگیری نماید، به انفصال از خدمات دولتی از یک تا پنج سال محکوم خواهد شد. 

همانگونه که گفته شد مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید یکی از مقررات لازم الاجرا دولتی محسوب می‌شود به همین علت دادستان کل کشور به موجب بخشنامه شماره ۹000/220۹۷/۱۳۹۷/۱40 مورخ ۱۳۹۷/8/22 در راستای حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی، ضمن یادآوری به لازم الاجرا بودن مصوبات ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، از دادستانهای عمومی و انقلاب درخواست نموده است در راستای صیانت از حقوق عمومی، نهایت همکاری و مساعدت را با ستاد مذکور معمول داشته و در مواردی که آن ستاد اقدام به طرح شکایت مینماید، با رعایت قوانین و مقررات مصوب، اقدامات تعقیبی و تحقیقی را با سرعت لازم انجام نمایند.