مقدمه
صنعت معدن به عنوان یکی از ارکان اساسی اقتصاد کشور، نقش مهمی در توسعه اقتصادی، ایجاد اشتغال و افزایش تولید ناخالص داخلی دارد. در برنامه هفتم توسعه، اهداف مهمی همچون نرخ رشد اقتصادی سالیانه ۱۳ درصد و افزایش سالانه ۲۰ درصدی اشتغال در نظر گرفته شده است. دستیابی به این اهداف، بدون تسهیل و تسریع سرمایه‌گذاری در بخش معدن، به‌ویژه در حوزه اکتشاف، امکان‌پذیر نخواهد بود.
در گفتگوهایی که با فعالان اقتصادی در بخش معدن داشتم، موانع قانونی و اجرایی در زمینه پروانه اکتشاف به عنوان اولین گام در ورود سرمایه‌گذاران به این بخش مشاهده شده است. برخی از این موانع به شرح زیر است و سایر موارد نیز در حال شناسایی است. سوال اصلی این است: با وجود این موانع، آیا ورود سرمایه‌گذاران به بخش اکتشاف ذخایر معدنی ممکن است یا خیر؟
برای پاسخ به این سوال، در مبحث اول به برخی از قوانین و مقرراتی که اثر آن‌ها توقف در کشف معادن و ذخایر معدنی است می‌پردازیم. در مبحث دوم، به برخی از فرآیندهای آزادسازی اکتشاف که قفل شده‌اند، اشاره می‌کنیم. سپس در نتیجه‌گیری، به این سوال پاسخ خواهیم داد.
مبحث اول: قوانین و مقرراتی که منجر به توقف در کشف معادن و ذخایر معدنی شده‌اند
در این مبحث، به بررسی قوانین و مقرراتی می‌پردازیم که به عنوان موانع قانونی در مسیر کشف معادن کشور عمل می‌کنند و باعث کندی یا توقف در این فرآیند شده‌اند.
۱. محدودیت در دسترسی به محدوده‌های معدنی آزاد
در حال حاضر، ۹۸ درصد از محدوده‌های معدنی کشور در حالت حبس قرار دارند؛ به این معنا که امکان ثبت محدوده‌های جدید برای درخواست صدور پروانه اکتشاف در سامانه کاداستر وجود ندارد. اما این موضوع به معنای انجام فعالیت واقعی در این محدوده‌ها نیست، چراکه سهم بخش خصوصی از فعالیت‌های معدنی تنها حدود سه‌دهم درصد است و سهم بخش دولتی نیز محدود می‌باشد. در واقع، پس از صدور پروانه اکتشاف، متقاضی ملزم به انجام عملیات پیچیده و پرهزینه‌ای است که شامل نمونه‌برداری، حفاری، مطالعات زمین‌شناسی و غیره می‌شود. بسیاری از دارندگان پروانه‌های اکتشاف به دلیل نقص در عملیات، عدم توانایی مالی و فنی، قادر به اجرای تعهدات خود نیستند. این موضوع باعث شده است که بسیاری از محدوده‌ها در حالت حبس باقی بمانند، زیرا پروانه‌های اکتشاف آن‌ها باطل نشده و همچنان در سامانه کاداستر ثبت هستند، بنابراین امکان ورود متقاضیان جدید وجود ندارد.
به دیگر سخن، بخش عمده این حبس محدوده‌ها به این دلیل رخ داده که در طی سال‌های گذشته، هر پروانه‌ای که صادر شده است، حتی اگر متقاضی اقدام قانونی را انجام نداده و یا کشفی که دنبال آن بوده صورت نگرفته باشد، سلب صلاحیت صورت نگرفته و محدوده آن همچنان در سامانه کاداستر بلوکه و بلاتکلیف مانده است. این وضعیت باعث شده است که سرمایه‌گذاران جدید با عدم دسترسی به محدوده‌های مستعد و دارای پتانسیل معدنی مواجه شوند. در نتیجه، منابع معدنی بالقوه کشور بلااستفاده باقی می‌مانند و توسعه بخش معدن با چالش‌های جدی مواجه می‌شود.
۲. فرآیند پیچیده استعلام از مراجع ذی‌صلاح
بر اساس ماده ۲۴ قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است قبل از صدور پروانه اکتشاف، از مراجع ذی‌صلاح مانند سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور و سایر نهادها استعلام کند. این فرآیند که به “هفت خان رستم” مشهور است، اغلب با مخالفت یکی از این مراجع مواجه می‌شود و در همین مرحله، ورود به بخش معدن متوقف می‌گردد.
مبحث دوم: فرآیندهای آزادسازی اکتشاف که قفل شده‌اند
در این مبحث، به بررسی فرآیندهای اجرایی می‌پردازیم که باعث قفل شدن آزادسازی اکتشاف شده و مانع ورود سرمایه‌گذاران جدید به بخش معدن می‌شوند.
۱. ابطال لغو خود به خودی پروانه اکتشاف توسط دیوان عدالت اداری
آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب ۱۳۹۲ لغو خود به خودی پروانه اکتشاف را در صورت عدم انجام تعهدات توسط دارنده پروانه پیشبینی کرده بود. این موضوع باعث شد که فرآیند پیچیده و سابق مربوط به سلب صلاحیت که در قانون معادن پیشبینی شده بود از همان سال متوقف شود. در سال گذشته، دیوان عدالت اداری این بخش از آیین‌نامه را ابطال کرد. اکنون، با حذف مقررات لغو خود به خودی پروانه اکتشاف، تمامی فرآیندهای سلب صلاحیت باید مطابق روال قبل و از طریق تصمیم شورای عالی معادن انجام شود تا موجبات پذیرش درخواست صدور پروانه اکتشاف، از سرمایه‌گذاران جدید فراهم شود.
۲. پیچیدگی و طولانی بودن فرآیند سلب صلاحیت از طریق شورای عالی معادن
بر اساس ماده ۲۰ قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت به دارندگان مجوزهای اکتشاف که به تعهدات خود عمل نمی‌کنند، با تعیین مهلتی مناسب اخطار می‌دهد تا تعهد خود را ایفا کنند. در صورت عدم اقدام کافی، با تأیید شورای عالی معادن، این اشخاص فاقد صلاحیت شناخته می‌شوند.
با توجه به حجم چند هزار پرونده و محدودیت تیم اجرایی وزارت صمت و محدودیت شورای عالی معادن که جلسات آن تمام وقت و در تمام روزها تشکیل نمی‌شود، فرآیند سلب صلاحیت سال‌ها به طول می‌انجامد. این امر باعث می‌شود که محدوده‌های معدنی همچنان در حبس باقی بمانند و سرمایه‌گذاران جدید نتوانند وارد شوند.
۳. عدم دسترسی به اطلاعات دارندگان پروانه اکتشاف
از آنجا که اطلاعات اشخاصی که قبلاً پروانه اکتشاف برای آن‌ها صادر شده و محدوده‌هایی که پروانه برای آن‌ها صادر شده در دسترس سرمایه‌گذاران نیست، عملاً سرمایه‌گذاران جدید نمی‌توانند با آن‌ها ارتباط برقرار کنند. این امر مانع از مشارکت یا انتقال پروانه، تمدید مدت اعتبار، تغییر کیفیت یا نوع ماده معدنی و سایر موارد می‌شود.
۴. مشکلات در برگزاری مزایده‌ها
طبق ماده ۲۶ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است محدوده هاي اكتشافي بلامعارض و يا محدوده هايي كه براي تكميل عمليات اكتشاف در اختيار دارد را از طریق مزایده واگذار کند. اما به دلیل ناشناخته بودن ذخایر معدنی در این محدوده‌ها، تعیین دقیق موضوع مزایده دشوار است. همچنین، محدودیت‌های اجرایی و منابع انسانی وزارت صمت، برگزاری مزایده برای تعداد زیادی محدوده معدنی را پیچیده و زمان‌بر می‌کند.
علاوه بر این، پس از برگزاری مزایده و انتخاب برنده مزایده، موضوع مجدداً وارد استعلام از مراجع ذی‌صلاح -یعنی همان “هفت خان”- می‌شود. تحقیقات نشان داده است که بسیاری از مزایده‌ها به دلیل پاسخ منفی یکی از این مراجع، به مرحله صدور پروانه اکتشاف نمی‌رسند. این امر باعث اتلاف وقت و منابع برای سرمایه‌گذاران می‌شود و بی‌اعتمادی نسبت به فرآیند مزایده را افزایش می‌دهد. در نتیجه، انگیزه شرکت در مزایده‌ها کاهش یافته و ورود سرمایه‌گذاران جدید به بخش معدن با موانع بیشتری مواجه می‌شود.
نتیجه‌گیری
با توجه به مباحث فوق، می‌توان نتیجه گرفت که با وجود موانع قانونی و اجرایی موجود، ورود سرمایه‌گذاران به بخش اکتشاف ذخایر معدنی بسیار دشوار است. حبس محدوده‌های معدنی به دلیل عدم سلب صلاحیت و ابطال پروانه‌های غیرفعال، فرآیندهای پیچیده و زمان‌بر اداری، عدم دسترسی به اطلاعات و مشکلات در برگزاری مزایده‌ها، همه و همه موجب شده‌اند که سرمایه‌گذاران جدید نتوانند به راحتی وارد این بخش شوند.
برای دستیابی به اهداف تعیین شده در برنامه هفتم توسعه، نیاز به بازنگری جدی در قوانین و مقررات موجود است. اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌ها با هدف حذف موانع غیرضروری، تسهیل فرآیندهای اداری، افزایش شفافیت و دسترسی به اطلاعات ضروری به نظر می‌رسد.
البته بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها و مبانی منطقی آن می‌تواند تا حدی در حل بخشی از این مسائل مؤثر باشد. یکی از نوآوری‌های برجسته این قانون، معرفی “بسته‌های سرمایه‌گذاری بدون نام” است که در ماده ۲۷ این قانون به آن اشاره شده است. این بسته‌ها با کاهش تشریفات اداری، افزایش شفافیت و ارائه فرصت‌های سرمایه‌گذاری مشخص، می‌توانند در جذب سرمایه‌گذاران به بخش معدن نقش بسزایی ایفا کنند. از مزایای این بسته‌ها این است که دستگاه اجرایی ذی‌ربط پس از انجام استعلام‌های لازم از تمامی دستگاه‌های مرتبط و اخذ تأییدیه‌های مورد نیاز برای فعالیت اقتصادی، بسته را آماده واگذاری به سرمایه‌گذار می‌کند و سرمایه‌گذار نیازی به اخذ مجوز دیگری ندارد.
