مقدمه
در اقتصاد هر کشوری، اطمینان و امنیت سرمایه‌گذاران عامل مهمی در جذب سرمایه و توسعه پایدار است. اما متاسفانه، تصمیمات نادرست یا ترک فعل از سوی دولت می‌تواند این اطمینان را تهدید کند. این یادداشت با بررسی یک واقعیت تلخ که سرمایه‌گذاران در حوزه‌های تولید برق، حمل و نقل، و پروژه‌های زیربنایی با آن مواجه شده‌اند، نوشته شده است. هدف اصلی این بررسی، تحلیل قاعده حقوقی مسئولیت مدنی دولت در مواجهه با فریب سرمایه‌گذاران و آگاهی‌بخشی به آنها در مورد نحوه جبران زیان وارده است، تا از بروز موارد مشابه در آینده جلوگیری شود.
مبحث اول: چراغ سبز برای جذب سرمایه‌گذاران
هیئت وزیران در سال ۱۳۹۴ با تصویب نامه‌ای استراتژیک، پیامی قوی به سرمایه‌گذاران در حوزه‌های حساس اقتصادی کشور مانند تولید برق، حمل و نقل و پروژه‌های زیربنایی ارسال کرد. این تصمیم، که بر اساس مستندات قانونی و نظرات متخصصان در این زمینه اتخاذ شده، نه تنها یک مقرره یا دستور کاری ساده نبود، بلکه یک تعهد قانونی و جدی از سوی دولت به سرمایه‌گذاران بود.
این مصوبه، در واقع، به مثابه یک “چراغ سبز” برای سرمایه‌گذاران عمل کرد. این چراغ سبز نشان‌دهنده‌ی این بود که دولت تصمیم به ایجاد یک محیط پایدار و مطمئن برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مذکور گرفته است. با این تصمیم، دولت نشان داد که در برابر نوسانات اقتصادی و تغییرات و جهش نرخ ارز، یک سپر محافظتی برای سرمایه‌گذاران ایجاد کرده است. این سپر محافظتی به سرمایه‌گذاران این اطمینان را می‌دهد که تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی، با نرخ ارز معین یعنی ۴۲۰۰ تومانی و بدون هیچ گونه نگرانی از افزایش نرخ ارز، بازپرداخت خواهد شد.
اما این تنها آغاز ماجراست. آیا این تصمیم تنها یک وعده سیاسی بود یا یک تعهد قانونی که رعایت شد؟ چه پیامدهایی برای سرمایه‌گذاران به دنبال داشت؟ در مباحث بعدی، به بررسی عمقی‌تر پیامدها و جوانب قانونی این مصوبه خواهیم پرداخت.
مبحث دوم: امنیت حقوقی و سرمایه گذاری
امنیت حقوقی یک عامل کلیدی در جذب سرمایه‌گذاری است. این مفهوم با “انتظار مشروع”، که در روابط بین دولت و سرمایه‌گذاران اهمیت دارد، مرتبط است. این اصل توقعات معقول و قابل پیش‌بینی را نشان می‌دهد، که بر اساس تصمیمات و سیاست‌های دولتی شکل می‌گیرد. هر تغییر در مقررات جدید یا کوتاهی در اجرای مقررات سابق که به نقض حقوق سرمایه‌گذاران منجر می‌شود، با اصول حقوقی مثل “امنیت حقوقی” و “اعتماد مشروع” در تعارض است و منجر به مسئولیت مدنی می‌شود. این تعارض و ترک فعل، نه تنها حقوق قانونی را نقض می‌کند، بلکه به اعتبار دولت آسیب می‌زند. اصل امنیت حقوقی ایجاب می‌کند که قواعد حقوقی پایدار باشند، و اصل انتظار مشروع تغییرات ناگهانی را ممنوع می‌کند و قواعد مسئولیت مدنی نیز باعث می‌شود که در صورت نقض، دولت موظف به جبران خسارت باشد.
بنابراین، دولت باید از تصمیماتی که به این اصول آسیب می‌زنند، خودداری کند. این نه تنها اعتماد عمومی را افزایش می‌دهد، بلکه در جذب سرمایه‌گذاری نیز موثر است. در مبحث بعدی، به عملکرد دولت و تأثیر آن بر سرمایه‌گذاری‌ها خواهیم پرداخت.
مبحث سوم: چراغ قرمز؛ پس از سرمایه‌گذاری
پس از سه سال از تاریخ تصویب مصوبه اولیه، هیئت وزیران مقرره جدیدی را تصویب کرد که تغییرات عمده‌ای در سیاست‌های حمایتی از سرمایه‌گذاران در حوزه‌های تولید برق، حمل و نقل، و پروژه‌های زیربنایی به همراه داشت. این تغییرات، که در مصوبه سال ۱۳۹۷ انجام شد، با اصول فقهی مانند «نفی اختلال نظام» و «لاضرر» و همچنین با اصول حقوقی مانند «اعتماد مشروع» و «امنیت حقوقی» در تعارض است. هیئت وزیران با این تصمیمات، تعهدات قبلی خود به سرمایه‌گذاران را نقض کرده است. بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی نیز با ادعای عدم تأمین بار مالی مصوبه سال ۱۳۹۴، از اجرای آن امتناع ورزیده‌اند.
در ادامه، علیرغم اقدامات قانونی، مشکلات حل نشده است. شعبه سوم دیوان عدالت اداری در ابتدا شکایت‌های سرمایه‌گذاران را پذیرفت، اما شعبه پنجم تجدید نظر این تصمیم را نقض کرد. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در ارتباط با مصوبه اخیر از شورای نگهبان استعلام گرفت که موضوع در جلسه پنجم شهریور ۱۴۰۲ مطرح شد و فقهای معظم شورای نگهبان مصوبه ۱۳۹۷ را خلاف شرع ندانستند.
با توجه به عدم پاسخگویی نهادهای دولتی و جهش نرخ ارز، سرمایه‌گذاران در موقعیت بحرانی قرار گرفته‌اند. اگر قرار باشد تسهیلات ارزی که از صندوق توسعه ملی دریافت کرده‌اند، با نرخ آزاد ارز تسویه شوند، ارزش کل پروژه‌ها کمتر از اقساط بازپرداخت تسهیلات خواهد بود. این وضعیت سرمایه‌گذاران را در مرز ورشکستگی قرار می‌دهد. آنها نه تنها در این سرمایه‌گذاری سودی حاصل نکرده‌اند بلکه برای تسویه بدهی‌ها، باید سرمایه‌های قبلی خود را نیز به صندوق توسعه ملی بدهند، که این امر می‌تواند به یک دور باطل منجر شود و اقتصاد کلان کشور را تهدید کند. در این شرایط، اهمیت تدابیر قانونی و قضایی برای حل این مسائل و جلوگیری از افزایش بی‌اعتمادی به مقررات دولتی بیش از پیش احساس می‌شود.
نتیجه‌گیری و راه‌حل: مسئولیت مدنی دولت در مقابل سرمایه‌گذاران
عدم تامین بار مالی مصوبه ۱۳۹۴ در قوانین بودجه کشور که از وظایف دولت بود، موجب شده است که سرمایه‌گذاران متضرر شوند. بنابراین دولت به دلیل ترک فعلی که مرتکب شده، موظف است خسارات وارده به سرمایه‌گذاران را جبران کند. مضافا اینکه عدم پیروزی سرمایه‌گذاران در دیوان عدالت اداری مانع رجوع آنها به دادگاه‌های عمومی و حقوقی برای مطالبه خسارات نیست و زیان‌دیده می‌توانند با استناد به قواعد مربوط به مسئولیت مدنی، خسارات خود را از دولت مطالبه کنند. این یک راه‌حل قانونی و عادلانه است که می‌تواند به جبران خسارات وارده به سرمایه‌گذاران کمک نماید.
این مقاله در روزنامه دنیای اقتصاد شماره ۵۸۴۴ منتشر شده است.
یک پاسخ
در خصوص تسویه تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی بابت قراردادهای خرید منعقده با وزارت نیرو و وزارت راه و شهر سازی و شرکتهای تابعه این دو وزارتخانه موارد زیر قابل ذکر است .
هیات وزیران در 1394/1/19 به پیشنهاد وزارت نیرو طی مصوبه شماره 5359/ت/51709 مورخ 1394/1/23 مقرر نمود ” در مواردی که قرارداد خرید برق بین تولیدکنندگان بخش خصوصی برق و وزارت نیرو و شرکت های تابعه آن به صورت ریالی منعقد گردد، به منظور بازپرداخت تسهیلات ارزی دریافتی این تولیدکنندگان از منابع صندوق توسعه ملی، بانک مرکزی ج.ا.ایران موظف است بر اساس درخواست بانک عامل طرف قرارداد با صندوق یاد شده طبق جدول بازپرداخت ارزی تسهیلات مذکور، شرایط لازم برای تبدیل ریال به ارز با نرخ رسمی ( مبادله ای ) مورد معامله را فراهم نموده و پس از دریافت مبلغ ریالی هر قسط معادل ارزی آن را ( به دلار آمریکا ) به حساب صندوق توسعه ملی نزد خود واریز نماید. ”
هیات وزیران طی مصوبه شماره 31108/ت51709 مورخ 1394/3/12 مقرر نمود” در مواردی که قرارداد خرید برق بین تولید کنندگان بخش غیر دولتی برق و وزارت نیرو و شرکت های تابعه آن و همچنین قرارداد مشارکت بخش غیر دولتی با وزارت راه و شهرسازی و شرکت های تابعه در طرح های حمل و نقل از قبیل توسعه ریلی، بنادر و فرودگاهها به صورت ریالی منعقد گردد ، به منظور بازپرداخت تسهیلات ارزی دریافتی بخش غیر دولتی از محل منابع صندوق توسعه ملی ، بانک مرکزی ج.ا.ایران موظف است بر اساس درخواست بانک عامل طرف قرارداد با صندوق یاد شده طبق جدول بازپرداخت ارزی تسهیلات مذکور،× شرایط لازم برای تبدیل ریال به ارز با نرخ رسمی ( مبادله ای) مورد معامله را فراهم نموده و پس از دریافت مبلغ ریالی هر قسط ، معادل ارزی آن را به حساب صندوق توسعه ملی نزد خود منظور نماید. لازم به ذکر است به موجب بند 2 این تصویب نامه جایگزین تصویب نامه مورخ 1394/1/23 گردید است .
متعاقبا هیات وزیران در جلسه 1394/11/4 به پیشنهاد 21/5/1394 وزارت نیرو عبارت” آب و پساب” را بعد از عبارت ” قرارداد خرید برق” اضافه و واژه ” برق” را بعد از عبارت ” تولید کنند گان بخش غیر دولتی حذف نمود. .
بر اساس مصوبات فوق موارد زیر قابل بیان است
الف) طرفین قراردادهای مشمول مصوبات فوق بخش غیر دولتی و بخش دولتی ( شامل وزارتخانه های نیرو و راه و شهرسازی و شرکت های وابسته به آنها ) می باشند. در واقع این قراردادها در زمره قراردادهای مشارکت بخش عمومی –خصوصی قابل دسته بندی خواهد بود.
ب) قراردادهای مشمول و برخوردار از این مصوبات، قراردادهای خرید برق و مشارکت بابت توسعه ریلی ، بنادر و فرودگاهها الزاما می باید به ریال منعقد گردیده باشند و متعهد در قراردادها به خرید و یا مشارکت ، وزارت خانه های فوق و شرکت های تابعه آنها می باشد
پ) قراردادهای مشمول می باید به صورت ریالی منعقد گردیده باشند . لذا بدهی های متعهد یعنی بخش دولتی به ریال محقق و قابل پرداخت خواهد بود. بدیهی است در صورتی که نرخ خرید تضمینی در قراردادهای خرید برق با نرخ تورم رسمی و توافق شده طبق قرار داده به صورت سالانه و یا در مقاطع معین و توافق شده تعدیل شود و همچنین در صورتی که پرداخت های وعده داده شده در قرارداد مشارکت بخش عمومی و خصوصی به صورت مستقیم و در زمانهای مقرر و به مبالغ و نرخ هایی که با تورم سالانه تعدیل می شود، به درستی صورت پذیرد و یا به صورت غیر مستقیم از محل مصرف کنندگان نهایی متناسب با نرخ تورم رسمی و نرخ های فروش محصولات این قراردادها طبق برنامه های بودجه سالانه تامین و پرداخت شود، امکان تامین و پرداخت ریالی از سوی بخش غیر دولتی به منظور انجام تسویه ارزی از سوی بانک مرکزی طبق مصوبات هیات دولت میسر خواهد شد. و منابع مالی جداگانه ای بابت تامین ریالی نه متصور و نه ضروری خواهد بود.
ت) به موجب مصوبات فوق بانک مرکزی موظف گردیده بر اساس درخواست بانک عامل طرف قرارداد با صندوق و طبق جدول بازپرداخت تسهیلات ، شرایط لازم برای تبدیل ریال به ارز با نرخ رمسی(مبادله ای) مورد معامله ( یعنی اقساط مقرر طبق جدول بازپرداخت) را فراهم نماید و پس از دریافت مبلغ ریالی هر قسط معادل ارزی آن را به حساب صندوق توسعه ملی نزد خود منظور نماید.
بر این اساس در صورت ابلاغ و لزوم اجرای این مصوبه ، بانک عامل بر اساس تعهدات خود طبق قرارداد عاملیت ملزم به تامین ریال لازم برای تسویه مبلغ هر قسط ، صرف نظر از تامین یا عدم تامین آن از سوی تسهیلات گیرنده، به نرخ رسمی ( مبادله ای) می باشد. لذا ایجاد بدهی قطعی به ریال در سررسید اقساط طبق جدول بازپرداخت بر اساس این مصوبات و تعهدات بانک عامل تحت قرارداد عاملیت برای تسهیلات گیرنده قطعی است و منطقا بانک مرکزی می باید ریال ارائه شده از سوی بانک عامل را دریافت و نسبت تخصیص و تامین ارز به منظور واریز ارز به حساب صندوق توسعه ملی با واگذاری عاملیت فروش به بانک عامل به حساب و عهده بانک مرکزی اقدام نماید.
آنچه در این مقطع مهم و قابل تامل است محل تخصیص و تامین ارز است. فروش ارز به نرخ رسمی طبق نرخ اعلامی در سایت بانک مرکزی توسط آن بانک منطقا می باید از محل ارزهای نفتی خریداری شده از دولت که ریال آن به دولت پرداخت گردیده و آن بانک ملزم به فروش ارزهای خریداری شده بابت مصارف قانونی و مقرر قابل تامین با ارز رسمی می باشد صورت پذیرد.. لازم به ذکر است این نرخ در سال 1394 با 32940 دلار آغاز و تا پایان همان سال به 34680 ریال افزایش یافته و متناوبا تا سال 1397 روند افزایشی داشته و از همان سال تاکنون در سقف هر دلار به میزان 42000 ریال ثابت مانده است .
در هر حال بر اساس بررسی های به عمل آمده و شواهد موجود ، فروش ارز به نرخ رسمی بابت مصارف مقرر در این بخشنامه از سوی آن بانک رسما اعلام نشده همچنین با توجه به اینکه مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در بررسی بودجه سال 1401 مسئولیت چگونگی و زمان بندی حذف این نرخ ارز را ، که از ارز مبادله ای به ارز ترجیحی تغییر نام یافته ، را به دولت آقای رئیسی واگذار نموده ، به نظر می رسد اساسا طرح مسئله و پیگیری آن توسط تسهیلات گیرندگان مشمول مصوبات فوق می باید متمرکز بر عدم اجرای مصوبه هیات دولت از سوی بانک مرکزی مورد اقدام قرار گیرد. در هر حال در صورتی که آن بانک نسبت به ابلاغ مصوبه و دستورالعمل اجرایی آن به سیستم بانکی و صندوق توسعه ملی اقدام نموده ، سیستم بانکی و بانکهای عامل و صندوق توسعه ملی نیز می باید پاسخگوی علت عدم اجرای دستورالعمل های یاد شده باشند. بدیهی است هرگونه طرح موضوع بدین شرح منوط به احراز سایر شرایط مصوبات توسط بخش غیر دولتی و مشمول بودن آنها به استفاده از مصوبات خواهد بود.
با این وجود به نظر می رسد علی رغم مصوبات یاد شده، این دسته از مصارف ارزی در سایر مصوبات هیات دولت خصوصا از سال 1397 در عمل مورد توجه قرار نگرفته است و یا مصوبات فوق از نظر نرخ قابل اعمال حداقل از سال 1397 مورد بازنگری قرار نگرفته است. در این خصوص نیز علت عدم اعلام این دسته از مصارف ارزی در مصوبات هیات دولت و معطل ماندن این قبیل مصارف ، می تواند مورد پیگیری تسهیلات گیرندگان به طرفیت دولت قرار گیرد.